Bokföringsenheterna, Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning Palkeet och de statliga fonderna utanför budgeten

Anvisning för planering av upphandlingar

Enligt 24 c § (5.12.2024/757) i lagen om statsbudgeten (423/88) meddelar Statskontoret ämbetsverk, inrättningar samt statliga fonder utanför budgeten behövliga föreskrifter om detaljer i fråga om skötseln av redovisning och om andra funktioner och förfaringssätt inom ekonomiförvaltningen.

Anvisningen ersätter finansministeriets anvisning för planering av upphandlingar av den 12 september 2019.

Statskontoret har idag kommit med en anvisning för planering av upphandlingar. Syftet med anvisningen är att stödja bokföringsenheternas arbete med att utveckla och effektivisera verksamhetssätten.

Det rekommenderas att bokföringsenheten utreder vilken god praxis som beskrivs i anvisningarna kan tas i bruk som sådan och vilken som behöver anpassas till enhetens egen verksamhetsmiljö.

Bokföringsenheterna ombeds ge respons på anvisningen till adressen hankintatoimi (at) valtiokonttori.fi.

Ikraftträdande

Denna föreskrift träder i kraft den 1 februari 2025.

Ytterligare information

Ytterligare upplysningar i frågor som berör den här anvisningen fås från Statskontorets avdelning för ekonomi och arbetsliv, tfn 0295 50 2000 eller via e-post hankintatoimi (at) valtiokonttori.fi.

Avdelningschef Lasse Skog

Projektchef Seija Friman

Bilaga 1: Exempel på uppgifter om en enskild upphandling i planen

För kännedom

finansministeriet

Statens revisionsverk

1 Inledning

Målet med upphandlingsverksamheten är att säkerställa organisationens verksamhet och att dess mål uppnås. Lagenliga och resultatrika offentliga upphandlingar förutsätter stark systematik. Den upphandlande enhetens strategiska riktlinjer, de ekonomiska målen för verksamheten och de tekniska ramvillkoren för upphandlingarna ska alltid påverka upphandlingsplanerna.

Enligt upphandlingslagen ska offentliga organisationer genomföra sin upphandling med beaktande av totalekonomisk fördelaktighet samt miljö- och sociala aspekter. En upphandlingsplan som utarbetas för de kommande åren främjar en effektiv användning av medlen.

Det är viktigt att öppna upphandlingsplanerna för potentiella leverantörer i så god tid som möjligt, eftersom ju bättre anbudsgivarna känner till de upphandlande enheternas kommande upphandlingsplaner och detaljerna i upphandlingarna, desto större är chanserna att den upphandlande enheten får bra anbud.

2 Anvisningens syfte, mål och avgränsningar

Syftet med denna anvisning är att stödja statsförvaltningens upphandlande enheter i deras planering i synnerhet för att säkerställa att budgetlagstiftningen och upphandlingslagen tillämpas. Syftet med anvisningen är också att främja harmoniseringen av förfaringssätten i den grad anvisningen ger gemensamma fördelar i fråga om bland annat öppenhet, leverantörssamarbete och kunskapsbaserad ledning.

Anvisningen fokuserar på planeringen av upphandlingar på årsnivå och för längre tidsperioder. I anvisningen behandlas inte uppgifter som gäller planeringen, det vill säga beredningen, av enskilda upphandlingar. I den här anvisningen undviker man att upprepa det som behandlas i andra anvisningar.

Med konkurrensutsättningsplan avses i denna anvisning funktionen för konkurrensutsättningsplan på hankintailmoitukset.fi (Hilma).

3 Planering av upphandlingar

En omsorgsfullt utarbetad upphandlingsplan stöder uppnåendet av organisationens mål och säkerställer att upphandlingarna är lagenliga och resultatrika. Med hjälp av upphandlingsplanen kan man förutse framtida upphandlingsbehov, prioritera upphandlingar och säkerställa en effektiv användning av resurserna.

Faktorer som härletts från den upphandlande enhetens strategiska riktlinjer och mål påverkar de val och prioriteringar som görs i planeringsskedet. Då ska man också beakta målen för ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet liksom även främjandet av innovationer och en fungerande marknad.

Figur 1. Processen för planering av upphandlingar

Upphandlingarna planeras för en tidsperiod på flera år. Med hjälp av en långsiktig plan kan den upphandlande enheten skapa en bild av kommande upphandlingsbehov och genomföra upphandlingarna systematiskt. Upphandlingsplanen gör det möjligt att granska framtida upphandlingsbehov på nivån av upphandlande enheter i stället för enskilda eller internt decentraliserade behov, varvid man i planeringen kan beakta bland annat volymfördelarna och förhindra att överlappande avtal ingås. Det långsiktiga målet för planeringen av upphandlingar kan vara att bland annat bilda större upphandlingshelheter eller att genomföra gemensamma upphandlingar och minska processkostnaderna. Vid tidsplaneringen är det också nödvändigt att bedöma den tid som reserverats för marknadsundersökning, särskilt om det inte finns någon förhandsinformation om marknadsläget.

Om upphandlingsplanen inte utarbetas för en tillräckligt lång tidsperiod finns det risk för att konkurrensutsättningen genomförs på tidigare sätt på grund av brådska, vilket kanske inte är det lämpligaste alternativet för situationen i fråga. Den upphandlande enhetens egna interna resurser ska också kunna kopplas till upphandlingen, till exempel projektuppgifter, i tillräckligt god tid.

Planeringen av investerings- och underhållsbehov ska till nödvändiga delar ingå i planeringen av upphandlingar.

En omsorgsfullt uppgjord upphandlingsplan stöder också dem som övervakar upphandlingarna att skapa sig en helhetsbild av organisationens upphandlingsverksamhet.

3.1 Olika planeringsperioder för upphandlingar

God praxis är att göra upp en plan för det kommande året och därpå följande fyra år. I samma upphandlingsplan kan inkluderas upphandlingar som genomförs under olika planeringsperioder så att planernas innehåll preciseras när tidsspannet förkortas. Betydande upphandlingsbehov ska identifieras i tid (1½–2 år), då det finns tillräckligt med tid för att planera och genomföra krävande konkurrensutsättningar.

Syftet med långsiktiga planer (1+4 följande år)

• Förutse de upphandlingar som den upphandlande enhetens planerade verksamhet (verksamhetsplanen) förutsätter.
• Prioritera upphandlingsbehoven så att de på bästa möjliga sätt stöder genomförandet av målen och de uppgifter som tilldelats den upphandlande enheten.
• Fastställa vilka produktgrupper som ska omfattas av ramavtalen som genomförs som samordnad upphandling.

Syftet med planer som gäller perioder på ett år och en kortare tid

• Säkerställa ämbetsverkets interna budget och fördelning av anslag till planerade upphandlingar.
• Säkerställa att ämbetsverkets egna resurser är tillgängliga och fördela.
• Fastställa upphandlingskanalen (ett befintligt avtal eller ramavtal, Hansel eller anknutna enheter, ett nytt ramavtal eller en enskild upphandling).
• Utreda tillämplig upphandlingslagstiftning och undantag från tillämpningsområdet enligt upphandlingslagen.
• Genomföra planeringen av upphandlingar som en del av investerings- och underhållsplaneringen.
• Uppdatera uppgifterna i avsnittet för konkurrensutsättningsplaner i tjänsten hankintailmoitukset.fi. Vid publiceringen av konkurrensutsättningsplanerna iakttas principen om löpande planering, där de publicerade uppgifterna om kommande konkurrensutsättningar kompletteras och preciseras allteftersom uppgifterna om konkurrensutsättningens innehåll och tidtabell preciseras.

3.2 Organisering och ansvar

Ämbetsverkets centrala ledningsprocesser består av strategisk planering, operativ ledning samt planering och uppföljning av ekonomin. När upphandlingarna är kopplade till planeringen av ämbetsverkets verksamhet integreras målen med organisationens mål och upphandlingarna fokuserar på korrekta saker med tanke på organisationen.

Planeringen av upphandlingar är en del av ledningen av upphandlingar. Ämbetsverkets ledning ska fastställa upphandlingsplanen och planeringen av upphandlingarna ska kopplas till verksamhets- och ekonomiplaneringen. På så sätt kan man säkerställa att riktlinjerna för upphandlingarna beaktas och att man bedömer hur målen i verksamhetsstrategin kopplas till kommande upphandlingar, det vill säga hur de effektmål som ställs upp för upphandlingarna stöder genomförandet av verksamhetsstrategin.

Figur 2. Planeringen av upphandlingar är en del av processen för ledning av upphandlingar.

Den upphandlande enhetens ledning ska förbinda sig till att planera upphandlingar och göra det möjligt för den upphandlande enheten att förbinda sig till att genomföra planeringen av upphandlingar. Särskilt med tanke på planeringen av upphandlingar omfattar ledningsuppgifterna inom upphandlingsverksamheten följande:

• Fastställande av deltagandet i processen för att planera upphandlingar (inklusive utarbetande av planeringsanvisningar, insamling av upphandlingsbehov, prioritering, godkännande och uppföljning av upphandlingsplanen samt utarbetande av en upphandlingsplan i samarbete med ekonomiförvaltningen och de som ansvarar för affärsverksamheten / innehållet i föremålet för upphandlingen).
• Främjande av hållbarhets-/ansvars- och effektmål och innovativa lösningar vid upphandling i samarbete med organisationsenheterna.
• Fastställande och utnyttjande av kategoriseringen av upphandlingar i ledningen, planeringen, genomförandet och uppföljningen av upphandlingar.

Den upphandlande enheten eller den organisation som styr den ska fastställa grunderna för utarbetandet och prioriteringen av upphandlingsplanerna, de ansvariga för utarbetandet och godkännandet av planerna samt en eventuell fördelning av ansvaret för genomförandet av upphandlingarna. Ämbetsverket ska också tydligt och entydigt fastställa upphandlingsverksamhetens ansvar och dess förhållande till den övriga organisationens ansvar.

Upphandlingens ägare ansvarar för att identifiera upphandlingsbehov som kan bero på avtal som upphör och som inte fungerar samt på nya upphandlingsbehov. Upphandlingens ägare är en person som har ett centraliserat ansvar för den tjänst för vilken upphandlingen genomförs.

Det är bra att det i planeringsarbetet utöver sakkunniga inom upphandlingsverksamhet även deltar experter på innehållet i föremålen för upphandlingen.

3.3 Kartläggning av upphandlingsbehov

Syftet med behovskartläggningen är att utreda behoven och målen för upphandlingarna. Uppmärksamhet ska fästas vid vilket problem upphandlingen löser och vilka mål man strävar efter att uppnå.

Upphandlingarna bestäms av den upphandlande enhetens behov av funktionsförmåga. Upphandlingarna ska stöda uppnåendet av målen i fråga om vilka tjänster, material och redskap som ska upphandlas för att organisationens funktionsförmåga ska vara på den fastställda målnivån, det vill säga på nuvarande, bättre eller sämre nivå.

En behovsbaserad upphandlingsplan grundar sig uttryckligen på behoven. Detta förutsätter inte information om budgeten och i princip behöver man inte beakta finansieringens begränsande inverkan på den långsiktiga planen. Vid behovsbaserad upphandlingsplanering ska upphandlingsbehoven identifieras och de förekommer redan innan finansieringen säkerställs. I synnerhet när upphandlingsprocessen är lång och består av flera faser förutsätter den en god beredning som inletts i ett tillräckligt tidigt skede för att garantera framgång.

En behovsbaserad upphandlingsplan omfattar behov för både det kommande året och de därpå följande åren (1 + 4 år). En sådan upphandlingsplan innehåller en målbudget för upphandlingarna som fungerar som input till finansieringsförslagen. Planen anpassas till finansieringsramen för budgetåret och de ofinansierade upphandlingarna överförs till kommande år i planeringsperioden för de offentliga finanserna.

När man kartlägger upphandlingsbehoven är det nödvändigt att bedöma

• upphörandet av nuvarande avtal
• uppfyllandet av anskaffningsvärdet för nuvarande avtal
• nya upphandlingsbehov i samband med en ny tjänst
• förändrade upphandlingsbehov i samband med utvecklingen av produktionen av tjänsten/tjänstens innehåll.
• förändringar i organisationens verksamhetsstrategi.

Vid en noggrannare definition av behovet kan man i planen på årsnivå bedöma bland annat vad som behövs, hur ofta, i vilken form, leveranssätt.

3.4 Årsklocka för planering av upphandlingar

Vid planeringen av upphandlingar iakttas principen om löpande planering, där planen kompletteras och preciseras när tidsplanen förkortas.

Figur 3. Årsklocka för löpande planering av upphandlingar

Kvartalsplanering

Med hjälp av kvartalsplaneringen kan den upphandlande enheten precisera och uppdatera sina upphandlingsplaner kvartalsvis. Detta gör det möjligt att reagera flexibelt på ändrade behov och marknadssituationer. Om upphandlingen inte genomförs ska man precisera huruvida upphandlingen inte kommer att genomföras alls eller om den överförs. Samtidigt är det bra att anteckna varför upphandlingen inte genomförs och vilka risker den eventuellt medför.

Q1

• Uppföljning och uppdatering av upphandlingsplanen för följande 12 månader minst en gång per kvartal, inkl. föredragning för den upphandlande enhetens ledning
• Uppställande av mål enligt verksamhetsstrategin för upphandlingar eller upphandlingskategorier
• Genomgång och uppdatering av den upphandlande enhetens egna anvisningar för planering av upphandlingar
• Insamling av information om verksamhetens behov för upphandlingsplanen för följande period på 48 månader
• Uppdatering av konkurrensutsättningsplanen i Hilma

Q2

• Uppföljning och uppdatering av upphandlingsplanen för följande 12 månader minst en gång per kvartal
• Insamling av information om verksamhetens behov för upphandlingsplanen och ramförslaget för följande period på 48 månader
• Uppdatering av konkurrensutsättningsplanen i Hilma

Q3

• Uppföljning och uppdatering av upphandlingsplanen för följande 12 månader minst en gång per kvartal
• Överföring av verksamhetsbehov för följande period på 48 månader efter upphandlingsplanen med beaktande av ramförslaget
• Uppdatering av konkurrensutsättningsplanen i Hilma

Q4

• Uppföljning och uppdatering av upphandlingsplanen för följande 12 månader minst en gång per kvartal
• Slutförande av upphandlingsplanen för följande 12 månader med beaktande av anslagsramen och resultatavtalet
• Granskning av upphandlingar som inte genomförts under innevarande kalenderår
• Granskning av grunderna för utarbetandet av upphandlingsplanen (på basis av resultatmålen och uppgifterna samt omkostnadsramen och de planerade investeringsanslagen)
• Utgående från de verksamhetsbehov och mål som utarbetats i upphandlingsplanen för följande period på 48 månader med beaktande av ramperioden
• Godkännande av en upphandlingsplan för en påbörjad tolvmånadersperiod och fastställande av uppföljningsansvaret
• Publicering av upphandlingsplaner för den nya tolvmånadersperioden i konkurrensutsättningsplanen i Hilma

4 Upprättande och uppföljning av upphandlingsplanen

Upphandlingsplanen ska grunda sig på information om verksamhetens behov och mål. Upphandlingsplanen fungerar som stöd för styrningen, samordningen och budgeteringen av upphandlingsverksamheten.

Vid planeringen av upphandlingar ska följande principer beaktas:

· Kostnadseffektivitet: Upphandlingarna ska vara ekonomiskt förnuftiga och kostnadseffektiva.

· Öppenhet: Upphandlingsprocesserna ska vara öppna och transparenta.

· Samarbete: De upphandlande enheterna ska samarbeta med leverantörer och andra intressegrupper.

· Hållbarhet: Vid upphandlingar ska ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet beaktas.

4.1 Uppgifter i upphandlingsplanen

I upphandlingsplanen samlas uppgifter enligt vad som anges ovan på basis av de fastställda behoven. I upphandlingsplanen samlas åtminstone uppgifter om alla de upphandlingar som den upphandlande enheten har beslutat om i sina egna upphandlings- och/eller ekonomianvisningar. Alla upphandlingar som konkurrensutsätts minst på nationell nivå ska ingå i uppgifterna i upphandlingsplanen. Utöver dessa är det bra att inkludera även in house-upphandlingar och upphandlingar från koncernaktörer i planen, bland annat för resursplaneringens skull, även om de inte konkurrensutsätts.

Som stöd för planeringen rekommenderas kategorispecifika mål, ansvar, verksamhetsmodeller osv.

Till uppgifterna om en enskild upphandling fogas information om huruvida den har godkänts och om finansiering har säkerställts. Planen innehåller alltså både godkända upphandlingar och de fastställda upphandlingsbehoven, men vilka ännu inte har godkänts eller för vilka finansieringen ännu inte har säkerställts. Om man genom ett beslut i anslutning till upphandlingen förbinder sig att betala också för de kommande åren, antecknas hela beslutets värde i planen för det aktuella upphandlingsplaneringsåret, då genomförandet av upphandlingen inleds.

Om man redan i planeringsskedet identifierar ett behov av att ingå ett avtal som gäller tills vidare är det skäl att observera skillnaden mellan utgiftsbeslutet och det värde som konkurrensutsätts. När ett utgifts-/investeringsbeslut fattas ska man också beakta andra kostnader än den kostnad som den valda leverantören kommer att fakturera den upphandlande enheten under den antagna avtalsperioden (på t.ex. fyra år). I budgetplaneringen inkluderas i utgiftsbeslutets värde kostnaderna för hela den antagna avtalsperioden inklusive bland annat anläggningskostnader, vidareutveckling, underhåll, eventuella optioner ^[1] och avtalets fortsättning. Värdet på beslutet används vid valet av upphandlingsförfarande (små upphandlingar, upphandlingsförfaranden som överskrider det nationella tröskelvärdet eller EU-tröskelvärdet). Samma värde eller det värde som preciseras i berednings- eller konkurrensutsättningsskedet för en enskild konkurrensutsättning används också när resultatet av konkurrensutsättningen meddelas.

[1] Option: t.ex. bil (och släpvagn som option) eller kodning av applikation (och vidareutveckling som option).
Ibland används ordet ”option” eller ”optionsperiod” i talspråk för fortsatt period.]

Genom att beräkna det uppskattade värdet av den upphandling som ska konkurrensutsättas strävar man efter att utreda och förutse det största uppskattade totala värdet för föremålet för konkurrensutsättningen. Beräkningen av värdet beskrivs i Handbok för offentlig upphandling (på finska).

Figur 4: Preliminär bedömning av upphandlingens värde för utgiftsbeslutet

I upphandlingsplanen antecknas föremålet för upphandlingen så noggrant som möjligt enligt vad man vet om det i planeringsskedet. I planen kombineras och centraliseras upphandlingarna i ändamålsenliga helheter. Med upphandlingshelhet avses en kombination av sådana produkter eller tjänster vars upphandling avgörs genom ett upphandlingsbeslut eller kan upphandlas antingen genom en enda konkurrensutsättning eller ett enda avtal.

I upphandlingsplanerna specificeras alla upphandlingshelheter som gäller samma produktgrupp eller tjänst vid den upphandlande enheten och som upprepas under året. Upphandlingar får inte delas upp på konstgjord väg i syfte att kringgå konkurrensutsättningsskyldigheten. Avtalsbaserade upphandlingar planeras så att köp som görs under samma avtal bildar en helhet.

I upphandlingsplanen kan man anteckna om man vid upphandlingen utnyttjar ett gällande eller under beredning varande avtal, ramavtal eller dynamiskt inköpssystem. Det är bra att inkludera det sakinnehåll som presenteras i tabellen nedan i upphandlingsplanen. Planens tekniska genomförandesätt har ingen betydelse annat än att det ska vara så lättillgängligt och lätt att använda som möjligt.

I upphandlingsplanen kan man vid behov ta ställning till eventuella risker ur olika synvinklar. Med hjälp av riskhantering kan man förutse och hantera risker i anslutning till upphandlingarna, såsom störningar i leveranskedjan, prisvariationer och leverantörernas tillförlitlighet

De upphandlande enheterna ska göra en analys av alla upphandlingar som överstiger 10 miljoner euro. Som stöd för denna utvärdering finns ett kostnadsvärderingsverktyg för offentliga upphandlingar https://www.valtiokonttori.fi/sv/kostnadsvarderingsverktyget-for-offentliga-upphandlingar/blankett/. Verktyget styr de upphandlande enheterna att jämföra olika upphandlingsmodeller, bedöma upphandlingsmodellens lämplighet och förutse kostnader.

Upphandlingsplanerna utarbetas så att den viktigaste informationen som behövs för att genomföra upphandlingarna finns att tillgå i dem. På så sätt kan till exempel upphandlingsbehov som hör till samma produktgrupp vid behov kombineras och konkurrensutsättningen utvärderas som en gemensam upphandling. ^[2] Tidtabellerna preciseras under varje planeringsomgång. I planen på årsnivå lönar det sig att inkludera datafält som motsvarar konkurrensutsättningsplanen i Hilma, eftersom uppgifterna i planen kan överföras till konkurrensutsättningsplanen i Hilma som en Excel-fil.

[2] Handbok för offentlig upphandling 2023, finansministeriets publikationer 2023:60

Figur 5. Exempel på en enkel upphandlingsplan

4.2 Brådskande upphandlingar utanför upphandlingsplanen

I upphandlingsplaneringen kan man beakta värdet på plötsliga upphandlingsbehov som realiserats under tidigare år och på så sätt förbereda sig på icke-planerade inköp i anslagsplaneringen. På basis av tidigare brådskande upphandlingar kan ramavtal konkurrensutsättas för fortsatta perioder. Avtalet kan vid behov konkurrensutsättas och ingås för flera år i förväg. Brådska som beror på den upphandlande enheten eller omständigheter som den har inflytande över är inte skäl för upphandlingen genomförs utan konkurrensutsättning.

4.3 Uppföljning och underhåll av upphandlingsplanen

Uppföljningen och underhållet av upphandlingsplanen ska göras aktivt året runt enligt årsklockan.

I uppföljningen och underhållet är det bra att säkerställa

• eventuella förändrade behov
• ledningens deltagande i uppföljningen av konkurrensutsättningsplanen
• planens aktualitet med tanke på anslagen
• att upphandlingsplanen beaktas i den interna och externa kommunikationen.

4.4 Andra omständigheter som ska beaktas vid utarbetandet av upphandlingsplanen

· Utlåtandeförfarande enligt informationshanteringslagen i vissa situationer (se anvisningarna på finansministeriets webbplats).

· Ämbetsverken ska i samband med investeringsplaneringen beakta Statskontorets föreskrift Planering och uppföljning av investeringar VK/126615/00.00.00.01/2021 och dess kompletterande anvisning VK/126614/00.00.00.01/2021.

· Finansministeriets föreskrift verksamhets- och ekonomiplanering, uppgörande av ramförslag och andra förslag i samband med beredningen av planen för de offentliga finanserna samt om uppgörande av statens budgetförslag (30.4.2020 SR/4842/2020).

· Europeiska kommissionens förordning om utländska subventioner. Förordningen gäller upphandlingsavtal vars uppskattade värde överstiger 250 miljoner euro eller vars delars sammanlagda uppskattade värde överstiger 125 miljoner euro. Dessutom förutsätts att leverantören eller leverantörerna, inklusive deras dotter- och holdingföretag, under de tre föregående åren har fått bidrag till ett belopp av sammanlagt minst 4 miljoner euro per tredje land. Om villkoren uppfylls förutsätter förordningen att den upphandlande enheten ber leverantörerna om uppgifter om erhållna bidrag och vidarebefordrar dessa uppgifter till Europeiska kommissionen för utredning. Om Europeiska kommissionen inleder en utredning ska de upphandlande enheterna samarbeta med kommissionen och lämna all nödvändig information. För kommissionens preliminära granskning ska reserveras 20 (+ 10) arbetsdagar. En eventuell grundlig undersökning kan ta upp till 110 (+ 20) arbetsdagar.
https://www.upphandling.fi/eu-upphandling/forordningen-om-utlandska-subventioner-som-snedvrider-den-inre-marknaden

· Mer information om planering av upphandlingar finns i punkt 1.6 i Handboken för offentlig upphandling.

· Anvisning om konkurrensutsättningsplanen i Hilma: https://www.hankintailmoitukset.fi/sv/info/konkurrensutsattningsplan